Ce billet s’inscrit dans une démarche de recherche-action par laquelle le Programme Société Numérique de l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) souhaite approfondir la pertinence et les modalités d’usage des Groupements d’Intérêt Public (GIP) pour le portage des communs numériques initiés ou rejoints par un acteur public. Il s’agit notamment d’exposer les avantages de ces structures dans un but de portage de communs numériques, mais également de révéler ou proposer des pistes de solutions aux différentes limitations rencontrées par des acteurs du terrain.

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Le groupement d’Intérêt Public (GIP) comme structure juridique pour les communs numériques ? #1 Eclairage théorique

Groupements d’Intérêt Public (GIP) et communs numériques partagent de nombreuses similarités. Si les communs précèdent de loin la création du statut de GIP, et plus encore son extension à tous les domaines d’activités, les deux notions font aujourd’hui l’objet d’un intérêt croissant de la part des acteurs publics.Ce regain d’intérêt s’explique sans doute parce que communs numériques et GIP sont deux instruments qui permettent à l’acteur public de satisfaire à plusieurs objectifs qui lui sont fixés : De ces points de convergence a immergé le constat que le GIP pouvait constituer un outil juridique de choix au service de l’acteur public désireux de structurer un projet de commun numérique qu’il aurait initié ou rejoint.Mutualisation des moyens matériels, financiers et humains nécessaires à la réalisation des missions de service publicCollaboration avec les acteurs privés de son territoire ; démocratie participative, etc.Dans ce premier article, nous :Proposons une définition de chacune de ces deux notionsApprécions la pertinence du GIP comme outil juridique de structuration de projets de communs numériques Des concepts convergents qui intéressent particulièrement l’acteur publicEn définissant le Groupement d’Intérêt Public et les communs numériques, le constat d’une convergence entre ces deux notions apparaît évident.Définition du groupement d’intérêt public, une structuration adaptée à une communauté hétérogèneUn groupement d’intérêt public (GIP) est une personne morale de droit public dotée de l’autonomie administrative et financière, résultant d’une convention approuvée par l’État.Par cette convention, les membres conviennent de la mise en commun d’un ensemble de moyens (dont des agents mis à disposition ou en détachement) dans un objectif déterminé. Ce dernier doit répondre à une mission d’intérêt général à but non lucratif.Uniquement ouvert à des membres personnes morales, le GIP peut être composé d’organisations de droit privé même s’il conserve une attache forte aux acteurs publics. En effet, le GIP doit obligatoirement comprendre au moins une personne publique et plus de la moitié de son capital ou des voix dans les organes délibérants doivent être détenues par des personnes publiques (ou des personnes privées chargées d’une mission de service public).Relativement souple, le GIP peut être constitué sans capital initial et peut opérer dans tous les secteurs d’activités. Son statut de droit public en fait un instrument particulièrement apprécié par les acteurs publics, pouvant même être présenté comme l’équivalent de droit public à l’association de loi 1901. Ainsi, depuis l’élargissement du champ de compétences des GIP au-delà du seul domaine de la recherche, en 2011, on compte plus de 50 arrêtés d’approbation de convention constitutive publiés au Journal officiel, sachant que seuls les GIP de portée nationale font l’objet d’une telle publication.Les conventions constitutives des groupements non-nationaux sont approuvées par le préfet ou une autre autorité déconcentrée de l’État, et publiées au recueil des actes administratifs de la préfecture concernée.Outil privilégié par les acteurs publics désireux de mutualiser, de mettre en commun des ressources et des moyens, le GIP semble alors tout indiquer pour structurer un projet de commun numérique initié ou rejoint par de tels acteurs. Définition des communs numériques et enjeux pour les acteurs publicsSi la notion de communs numériques n’est pas précisément définie, la notion renvoie aujourd’hui communément à l’idée d’une ou plusieurs ressources numériques produites et maintenues collectivement par une communauté d’acteurs hétérogènes, selon des règles de gouvernance auto-définies et qui en assurent le caractère démocratique et ouvert. Aujourd’hui, les communs numériques sont de plus en plus mobilisés par les acteurs publics, et notamment les collectivités territoriales. Qu’elles en soient les initiatrices ou rejoignent des projets pré-existants, les collectivités voient dans les communs numériques des outils innovants pour renouveler les services publics et renforcer la démocratie participative ; mais également comme des moyens de mutualisation entre collectivités, voir entre acteurs publics. Points de convergence entre les deux notionsLe GIP présente de nombreux avantages dans le cadre du portage ou de la structuration d’un projet de commun numérique.Facilité de créationLa faculté laissée par le législateur de créer un GIP sans capital initial en fait un outil facile à créer, tandis que son régime légal peu contraignant laisse une grande liberté dans la rédaction des statuts. Ainsi, le GIP permet de créer facilement une structure de gouvernance du commun lui permettant de collaborer avec des acteurs associatifs et industriels, en plus des acteurs publics.Liberté statutaireLe régime légal du GIP est assez succinct et renvoie aux statuts pour l’essentiel de l’organisation et de la gouvernance de ce dernier. Cela assure à la communauté de garder la main sur la définition des règles de gouvernance du commun. En effet, à l’exception des régimes applicables à la comptabilité et au personnel1, les règles applicables au GIP sont entièrement déterminées par la convention constitutive, ce qui offre une grande souplesse dans la gestion et le fonctionnement du groupement. Seules obligations, le GIP doit s’organiser autour d’une assemblée générale des membres et d’un directeur. L’assemblée générale prend par défaut toute décision relative à l’administration du groupement ; tandis que le directeur assure, sous l’autorité de l’assemblée générale, le fonctionnement du GIP.But non-lucratifEnfin, le but non lucratif du groupement garantit que les éventuels bénéfices soient consacrés au développement et au maintien de la ressource, constituant ainsi un facteur de sécurisation de la pérennité du commun. Ces points, s’ils ont l’avantage de démontrer la proximité entre GIP et communs numériques, constituent paradoxalement des limites à la pertinence du GIP comme structure porteuse des communs Une pertinence qui demande la résolution de certains irritantsLa pertinence du GIP comme structure de portage d’un projet de commun numérique souffre toutefois de quelques irritants, qu’il conviendra d’identifier et d’adresser au plus tôt afin de sécuriser au maximum le portage du commun numérique.Un cadre législatif imparfait pour assurer la pérennité du communLa facilité de création du GIP s’accompagne de deux faiblesses. La première est que le GIP ne peut avoir comme membres des personnes physiques présentes à titre individuel. Il ne permet donc pas de faire participer directement les citoyens à la gouvernance du commun. Toutefois, le GIP peut parfaitement compter parmi ses membres une association de citoyens.La seconde faiblesse réside dans la faculté de créer un GIP sans capital, qui peut à moyen-terme s’avérer préjudiciable dans le développement d’un modèle économique et la recherche de partenaires.Une grande liberté contractuelle vectrice d’insécurité juridiqueLes obligations légales incombant au GIP sont minimes. Cela peut évidemment constituer un avantage dans la définition d’une gouvernance sur-mesure, mais cela peut aussi être préjudiciable au commun. En effet, cette grande liberté n’offre pas aux potentiels membres ou partenaires une visibilité claire du fonctionnement du GIP, qui devront prendre le temps d’aller consulter la convention constitutive afin de s’assurer de la bonne gouvernance du GIP avant tout partenariat ou adhésion.Au niveau interne, la grande liberté laissée dans la rédaction des statuts peut devenir un irritant, conduisant à une gouvernance trop lourde qui paralyse le GIP ; ou à l’inverse une gouvernance trop souple qui autorise la mainmise d’une partie prenante sur l’ensemble de la ressource et du commun.L’absence de modèle économiqueEnfin, l’absence de but lucratif limite les possibilités de développer un modèle économique assurant la pérennité du commun. Les parties prenantes au GIP devront alors faire preuve d’innovation afin de développer un modèle économique pertinent et pérenne, en s’appuyant sur les financements qu’elles peuvent mobiliser individuellement.Ces quelques points de friction se doivent d’être adressés sans pour autant occulter les forces et avantages du GIP dans la structuration et le portage de communs numériques. Et ce d’autant plus que des solutions facilement implémentables peuvent être déployées pour y pallier !A suivre,  2 articles consacrés à :La gestion du commun / le modèle économique du GIP La gouvernance et la structuration juridique du GIP Cet article vise à favoriser la structuration de communs numériques produits ou soutenus par l’administration, elle s’adresse à la fois aux acteurs porteurs de communs ainsi qu’aux personnes en charge d’accompagner ces démarches. Cette publication est réalisée par le cabinet inno³ pour le compte du Labo Société Numérique. 

Une méthodologie en deux temps a été menée, s’appuyant sur une recherche bibliographique et différents entretiens et ateliers, permettant l’identification des « irritants » (au sens de tout ce qui peut ralentir ou bloquer la constitution de tels GIP dans un contexte de communs) d’une part et la formalisation de pistes de solutions d’autre part.

Quatre grands thèmes ont émergé : la gestion du commun au sein du GIP ; les modèles économiques possibles ; la constitution juridique des GIP ; et la gouvernance du GIP. Ce billet traite des deux premiers (gestion du commun & modèles économiques possibles), un second billet étant consacré aux deux thèmes restants. Chacun de ces billets viendra proposer des recommandations devant permettre de solutionner les irritants rencontrés liés à l’un des quatre thèmes identifiés.

Ce travail mobilise et complète diverses ressources préexistantes, auxquelles il renvoie autant que nécessaire :

• l’important travail pédagogique et outillant élaboré sous la direction de la direction générale des Finances publiques, et en particulier le modèle de convention constitutive de GIP ;
• les ressources développées par l’ANCT concernant les communs numériques :
  
  • infographie NEC x BAM x inno³
    
  • Tutoriel aux communs numériques
    
  • Panorama des communs numériques
    
  • Billets publiés sur le Laboratoire Société Numérique

Trois problématiques sont ici explorées : la définition du commun objet du GIP ; les licences sous lesquelles partager les ressources produites ; mais aussi le financement et de pérennisation du commun.

I. Bien définir le commun

La première difficulté qui peut survenir dans le cadre de la création d’un GIP pour structurer un projet de commun initié ou rejoint par un acteur public n’est pas lié au GIP en lui-même, mais à une divergence de compréhension par ses membres de ce qui constitue un commun numérique d’une part ; et de ce en quoi consiste le commun numérique objet du GIP d’autre part.

A. S'assurer de la bonne compréhension par les membres de ce qu'est un commun

L’absence de définition unanimement reconnue rend la notion de commun numérique difficile à appréhender pour l’acteur public. À cela s’ajoute le fait que le commun constitue un mode d’organisation et de production radicalement différent de ceux généralement connus des acteurs publics.

1. Le commun numérique : une absence de définition préjudiciable

Pour palier l’absence de définition unanimement reconnue de ce que sont les communs numériques, il pourrait être envisagé de mener un grand programme d’acculturation des agents publics.

À plus court-terme, mobiliser dès la création du GIP les différentes ressources produites par l’ANCT autour des communs numériques permettra d’aligner la compréhension de ce qu’est un commun numérique entre les membres du GIP .

Par la suite, la définition issue de ce travail d’alignement entre membres du GIP pourra être ajoutée à la convention constitutive.

La définition utilisée par l’ANCT constitue un bon point de départ pour définir un commun numérique :

2. Commun numérique : un mode d’organisation et de production radicalement différent

Les communs numériques constituent des modes d’organisation des communautés et de production des ressources radicalement différents de ceux généralement mobilisés par les acteurs publics. Il demeure donc nécessaire d’anticiper les irritants découlant du manque d’acculturation des acteurs publics aux communs numériques.

D’une part, les membres du GIP n’ont pas conscience qu’ils contribuent à un commun, au-delà du seul bénéfice pour leurs publics cibles ; et, d’autre part, certains acteurs peuvent assimiler commun et gratuité.

B. Alignement des membres sur l’objectif poursuivi par le GIP

Une fois défini le concept de commun numérique, il importe de s’assurer que les parties prenantes soient en accord sur le commun spécifique qu’elles ambitionnent de produire. Ainsi, il peut arriver que les acteurs se retrouvent autour d’un besoin ou d’un objectif insuffisamment défini, ce qui peut rapidement entraîner des dissensions. Une définition claire et précise du commun numérique objet du GIP doit être intégrée à la convention constitutive pour pallier à cela. Ce commun doit être décrit d’un point de vue technique (notamment fonctionnel) et juridique (notamment en termes d’objet de propriété intellectuelle) afin de s’assurer que les membres partagent les mêmes ambitions de mutualisation.

En exemple, l’objet du GIP PIX est précisément défini au sein de la convention constitutive :

“Le groupement a une compétence nationale et a pour objet la délivrance d'une certification des compétences numériques, reconnue par l'Etat. Il assure la conception, le développement, la mise à jour, le déploiement, la promotion et la distribution d'un service en ligne d'évaluation et facilite l'accès de tous les publics à la formation sur ces compétences.

Aux fins de réalisation de ses activités d'intérêt général à but non lucratif, le groupement peut accomplir tous les actes, toutes les opérations de quelque nature que ce soit au profit notamment des services de l'Etat et de ses établissements.

De même, dès lors qu'ils concourent ou peuvent concourir à la réalisation de son objet, le groupement peut également œuvrer à la diffusion du service auprès d'autres opérateurs économiques, publics ou privés, en assurant la vente, la cession ou la concession, de tous biens matériels ou immatériels ou services conçus par lui directement ou acquis auprès de tiers, en France et dans le monde.

Le groupement pourra également participer au développement de démarches numériques innovantes d'intérêt général, en particulier dans le domaine de la formation et sur les compétences numériques.”

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PIX : un site pour évaluer ses compétences numériques

Le 17 novembre 2016, la ministre de l’Education nationale, Najat Vallaud-Belkacem annonçait le lancement du site PIX à la rentrée 2017. Accessible aux élèves, aux étudiants, et à tout utilisateur, PIX est un site internet public et gratuit.Il permet d’évaluer et de développer ses compétences numériques à travers une série de tests et de défis (chercher une information précise, localiser une rue, faire un commentaire sur un réseau social,…). Les épreuves évaluent les connaissances, les savoir-faire mais aussi la capacité à identifier les enjeux du numérique.L’utilisateur peut mesurer ses compétences mais aussi apprendre. Le score est rendu en « points PIX » et les résultats permettent de suggérer des formations correspondant aux besoins. Une certification officielle, reconnue par le ministère et les entreprises pourra être passée dans des centres agréés dans un premier temps, puis à terme, à distance.En conformité avec le cadre de référence européen DIGCOMP, PIX évaluera les compétences numériques sur 8 niveaux et 5 grands domaines :• Informations et données • Communication et collaboration • Création de contenu • Protection et sécurité • Environnement numériquePour les collégiens à partir de la quatrième, les lycéens et les étudiants, Pix va progressivement se substituer au brevet informatique et internet (B2I) et à la certification informatique et internet (C2I) délivrés par le ministère.Le site PIX est actuellement accessible en version Bêta. Il s'agit d'une startup d'Etat  portée par l'incubateur de services numériques du Secrétariat Général pour la Modernisation de l'Action Publique (SGMAP). Ce programme se décline en 4 phases : Un agent public investigue une friction entre administration et citoyens. Deux à quatre personnes construisent un produit numérique en moins de six mois. L'équipe consolide le service en élargissant son public cible. Un opérateur institutionnel reprend le service et assure sa pérennité Son code source est libre.

• Inclusion

Le travail de définition de l’objectif vers lequel tend le GIP peut faire émerger des intérêts divergents entre les membres. Cela peut conduire à des conflits susceptibles de paralyser la gouvernance du commun. Pour éviter cela, il sera essentiel de bien décrire dans la convention constitutive les mécanismes de gouvernance du GIP.

Par la suite, une grande transparence des échanges et des prises de décisions pourra permettre de limiter les irritants nés des divergences d’intérêts entre membres.

II. Choisir la ou les licence·s libres appliquée·s aux ressources produites

Le choix de la ou des licence·s appliquée·s aux ressources objet du commun est également déterminant. En effet, l’absence de choix d’une licence est autant un risque en interne (un seul des membres de la communauté peut à tout moment remettre en cause les conditions de réutilisation de sa contribution) qu’en externe (les tiers peuvent décider de ne pas utiliser la ressource compte tenu de l’absence de vecteur contractuel).

III. Organiser le financement du commun

La création, le développement et le maintien d’un commun numérique par des acteurs publics n’est pas chose aisée, car les besoins du commun ne correspondent pas aux habitudes de financement l’acteur public. L’enjeu auquel doit répondre le GIP lorsqu’il est constitué pour porter un projet de commun numérique est de réconcilier la démarche d’investissement des membres au sein du GIP à des fins de répondre à un problème précis, et la pérennisation du commun en lui-même au travers de cette structure qu’est le GIP.

Ainsi, le premier irritant qui peut être rencontré concerne la réutilisation de l’existant pour développer le commun numérique. L’adhésion au GIP traduit une volonté de l’acteur public de mutualiser des moyens avec d’autres acteurs publics dans l’objectif de développer et maintenir un commun numérique. Cependant, il demeure une réticence forte à envisager la possibilité de réutiliser des ressources existantes produites par des tiers, qui peut s’expliquer par deux raisons. D’abord, il y a un attachement de l’acteur public à avoir un produit entièrement développé par ses soins, ou ceux de ses partenaires. Cela s’explique notamment par le fait qu’il est plus facile d’engager des moyens pour du développement « maison » que pour l’adaptation et l’implémentation d’une solution existante. Ensuite, la réutilisation de l’existant et la mutualisation de développements implique de partager le contrôle et le pouvoir décisionnel sur la ressource, ce qui n’est pas toujours naturel pour un acteur public.

Une contradiction peut également être ressentie entre l’objectif de mutualisation du GIP et la nécessité pour les acteurs publics de justifier de façon précise la mobilisation de leurs moyens.

IV. Anticiper la pérennisation du commun numérique

Les irritants rencontrés concernant le financement du GIP et du commun numérique qui en est l’objet peuvent avoir des incidences sur la pérennisation de ce dernier dans le temps. En effet, nombreux sont les acteurs engagés au sein d’un GIP à craindre que la structure n’arrive pas à atteindre le stade de l’autonomie financière par des ressources propres, et soit contrainte soit de s’éteindre, soit d’externaliser hors de la communauté la construction des ressources.

À plus long terme, une réflexion pourra être menée concernant les modes de financements innovants des communs numériques par l’acteur public.