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La dématérialisation des démarches administratives risque de creuser les inégalités selon le Défenseur des droits

Le Défenseur des droits est souvent le dernier recours des usagers confrontés à des difficultés inextricables dans leurs relations avec les administrations. « Les nombreuses plaintes adressées au Défenseur des droits en font un observateur privilégié des situations où les services publics ne respectent pas les droits et libertés des usagers ».

Le Défenseur des droits vient de consacrer un rapport à la dématérialisation des démarches administratives : documenté par les plaintes qui lui sont adressées et par les témoignages des associations et acteurs de terrain, ce rapport fourmille d’exemples et de cas vécus.

Si la dématérialisation des démarches administratives constitue « un puissant levier d’amélioration de l’accès de tous et de toutes à ses droits, rappelle le Défenseur des droits, « cet objectif ne sera pas atteint si l’ambition collective portée dans ce processus se résume à pallier la disparition des services publics sur certains territoires et à privilégier une approche budgétaire et comptable ». Il met en garde sur une dématérialisation conduite « à « marche forcée », sans tenir compte des difficultés bien réelles d’une partie de la population et des besoins spécifiques de certaines catégories d’usagers ».

Si « l’État a pris la mesure de ces difficultés avec le lancement du plan pour un numérique inclusif », l’accompagnement des publics reste, selon le Défenseur des droits « incomplet et créé un transfert de charge important vers le tissu associatif, quand ce n’est pas un basculement vers le secteur privé et payant ».

La dématérialisation des services publics, un progrès pour l’accès aux droits qui pourrait être menacé par les conditions de sa mise en oeuvre

Le premier chapitre du rapport dresse un tableau très complet des difficultés que rencontre le public (et notamment les publics en difficulté face au numérique) : fracture sociale et territoriale dans l’accès à internet et aux équipements informatiques ; existence de nombreuses zones blanches et grises (qui « contribue à entraver l’accès aux droits des personnes domiciliées notamment en zone rurale et en particulier des plus vulnérables, pour lesquels les difficultés de transport accentuent le problème »), problèmes liés aux paiements dématérialisés, « ergonomie des sites est trop souvent négligée ».

  • S’agissant des « difficultés d’accès au matériel informatique », le Défenseur des droits observe, à ce propos, « qu’au-delà de l’équipement en ordinateur, on oublie souvent que l’utilisation d’un scanner est nécessaire pour réaliser certaines démarches administratives sur internet »). Il rappelle, au passage, que « les caisses d’allocations familiales, par le biais de leur action sociale (doivent s’assurer « que les bénéficiaires de l’action sociale accèdent aux équipements et services auxquels ils ont droit, notamment en ce qui concerne leur participation financière » et mentionne l’existence du prêt « CAF équipement » qui permet aux caisses de faciliter l’accès au matériel informatique. (Ce prêt à taux zéro est géré par les Caisses d’allocations familiales au niveau départemental. Le montant alloué et les conditions d’accès différent donc d’un département à l’autre.
  • Le Défenseur des Droits porte un jugement sévère sur « la conception et le déploiement de sites internet parfois inadaptés ». « Ainsi, même quand l’accès à internet est techniquement possible pour les usagers du service public, ils peuvent se retrouver confrontés à des problèmes ou obstacles techniques, voire à des défauts de conception ou d’ergonomie des sites et des procédures dématérialisées ».
  • Le Défenseur des droits s’arrête longuement sur les modalités de délivrance en ligne des titres réglementaires (carte nationale d’identité, passeport, permis de conduire et certificat d’immatriculation) : problèmes de conception du site, sous-dimensionnement du dispositif pour absorber les flux des demandes, absence de mécanisme efficace de correction des erreurs, multiples problèmes d’accès aux services en ligne, de blocages, d’erreurs et de pannes informatiques. Il pointe une série de cas où les procédures dématérialisées ne prennent pas en compte l’ensemble des possibilités ouvertes par le droit ou l’ensemble des situations des usagers. « Les concepteurs des sites ne peuvent ainsi « oublier » de créer numériquement un dispositif juridique existant, interdisant de ce fait à la personne de réaliser sa démarche ».
  • Le Défenseur des droits réitère, en conclusion de ce chapitre, le principe « d’une alternative systématique aux démarches dématérialisées » : la réalisation des démarches administratives dématérialisées doit demeurer une possibilité ouverte à l’usager et non devenir une obligation. L’usager doit pouvoir choisir le mode de communication le plus approprié à sa situation lorsqu’il échange avec l’administration».

Un accompagnement des usagers incomplet, un transfert de charge important vers le tissu associatif

Le second chapitre porte sur l’accompagnement des usagers du service public.

La dématérialisation « vient souvent créer une fracture supplémentaire pour un public déjà en difficulté avec les démarches administratives ou la langue française. Elle peut également mener certaines personnes, jusque-là autonomes dans la conduite de démarches administratives papiers, à ne plus l’être dès lors qu’on exige d’elles de mener des démarches dématérialisées ».

  • « Si 79 % des usagers accomplissent leurs démarches administratives courantes sans difficulté, ce n’est pas le cas d’un cinquième de la population. Les difficultés rencontrées le plus fréquemment dans leurs relations avec les services publics sont la demande répétée de pièces justificatives (38 %) et la difficulté à contacter quelqu’un (38 %). La dématérialisation des démarches peut également être une source de difficultés puisque 27 % des personnes interrogées déclarent ne pas avoir accès à internet ou éprouvent des difficultés à trouver une information administrative sur internet. Tous ces obstacles à l’accomplissement des démarches administratives conduisent 12 % des usagers à abandonner leurs démarches ».
  •  En s’appuyant, notamment sur les Baromètre du Numérique, le Défenseur des Droits attire l’attention sur l’hétérogénéité des publics vulnérables face au numérique : « Les « exclus du numérique » ne sauraient être caractérisés en fonction de critères simples que seraient l’âge, la situation de handicap, le lieu de résidence ou la catégorie sociale. L’ensemble des acteurs interrogés ont fait part de la nécessité de déconstruire l’image des usagers qui ne sont pas l’aise avec le numérique Les seniors peuvent être parfaitement socialisés mais peu attirés par le numérique ou au contraire socialement et géographiquement isolés, mais actifs sur les réseaux ; des personnes élevant seules leurs enfants peuvent trouver dans le numérique une opportunité ou, au contraire, le vivre comme une contrainte supplémentaire, etc.
  • A l’hétérogénéité des publics vulnérables face au numérique s’ajoute la multiplicité des difficultés d’usage. « Tout comme il n’y a pas un profil unique de personne en situation de difficulté sociale, il n’y a pas non plus de difficulté unique par rapport à internet. En effet, il existe des personnes en difficultés parce qu’elles ne parlent pas français, d’autres parce qu’elles ne maîtrisent pas le langage administratif, d’autres encore parce qu’elles sont en situation d’illettrisme ou ne maîtrisent pas l’outil informatique, etc. Il y a également des personnes en situation de grande vulnérabilité comme les personnes sans domicile fixe ou les personnes avec d’importants troubles psychiques qui peuvent être totalement exclues de la dématérialisation. Il existe enfin des personnes qui savent a priori comment faire mais qui souhaitent être accompagnées car elles ont peur de se tromper, de faire une mauvaise manipulation, etc. ».
  • S’agissant, en particulier des étrangers, « la dématérialisation des procédures, qui devait être une occasion pour améliorer ces difficultés, est venue cristalliser, voire exacerber, et surtout rendre invisibles les entraves à l’accès aux services publics : aux files d’attente indignes des usagers cherchant à atteindre le guichet de la préfecture est venue se substituer une file invisible qui parvient encore moins qu’auparavant à accéder aux guichets. Ici, nul problème technique en jeu mais l’absence de moyens suffisants donnés à des dispositifs téléphoniques et numériques saturés de manière récurrente, voire permanente ».

Multiples difficultés d’usage

« Avant d’être à l’aise avec les démarches administratives dématérialisées, les personnes doivent être à l’aise avec le numérique dans sa globalité ainsi qu’avec les outils informatiques » rappelle le Défenseur des droits.

  • « Pour être autonome dans la conduite des procédures dématérialisée, l’usager doit maîtriser l’usage d’internet dans sa globalité. Il doit en effet appréhender plusieurs autres procédures en amont même de sa démarche dématérialisée » : la création d’une adresse mail, se souvenir des mots de passe, la création d’un espace personnel, etc. En outre, l’usager devra par la suite maîtriser l’usage des différentes boîtes ou outils de communication créés, et savoir passer, en permanence, de l’un à l’autre. Cette articulation permanente entre les comptes personnels des services publics et l’adresse mail peut être difficile à appréhender pour certaines personnes. Ces dernières ne consultent pas leur compte personnel régulièrement et peuvent passer à côté de notifications de droit, de décisions sur leur situation, et manquer aussi les délais pour exercer un recours contre une décision ».
  • La maîtrise de la globalité des usages d’internet passe en particulier par la compréhension des enjeux liés au consentement aux échanges dématérialisés avec l’administration. « Les personnes ne comprennent pas toujours qu’elles ont consenti à avoir des échanges dématérialisés avec les organismes sociaux. Dès lors la substitution du courrier postal auquel elles sont habituées par une communication exclusive par mails provoque des quiproquos (…) En effet, de nombreuses personnes pensent que les échanges électroniques ne concernent que des informations et que le papier reste la voie de communication utilisée pour les documents importants tels que les décisions de refus ou les décisions entraînant des modifications dans leurs droits ».

Un accompagnement des usagers insuffisant

Le plan national pour un numérique inclusif reflète, selon le Défenseur des droits, « une prise de conscience collective sur la nécessité de former les personnes aux usages du numérique ». La mise en œuvre de ce Plan (avec ses quatre volets : détecter les publics en difficulté avec le numérique ; proposer un accompagnement humain dans les démarches ; former ceux qui le souhaitent grâce au « Pass Numérique » ; consolider les acteurs de la médiation numérique). est cependant trop récente « pour qu’on puisse en mesurer pleinement la portée ».

  • Les 313 « points numériques », destinés à accompagner les usagers dans leurs démarches en ligne au sein de chaque Préfecture, puis des sous-préfectures Illustrent, selon le Défenseur des droits, « les limites de dispositifs d’aide et d’accompagnement mis en place tardivement, en réponse à une crise, au lieu d’être pensés en amont du déploiement du projet de dématérialisation … » Le Défenseur des droits déplore « « le manque d’anticipation du besoin d’accompagnement»  et questionne le choix d’appuyer ce dispositif sur des jeunes du service civique.
  • Le Défenseur des droits passe en revue les dispositifs et mesures d’accompagnement mis en place par les organismes sociaux : bornes en libre-service permettant d’accéder directement aux démarches de l’organisme (1328 bornes sur l’ensemble du territoire pour la seule la Caisse nationale d’assurance maladie), mise en place d’ordinateurs connectés, avec des imprimantes et des scanners accompagnés ou non de personnel pour aider les personnes dans la réalisation de leurs démarches au sein de leurs accueils physiques (600 points d’accueil de ce type à la Mutualité sociale agricole) ; mise en place d’un accueil personnalisé sur rendez-vous pour les situations complexes (impôts et assurance-maladie), « rendez-vous des droits » à la CNAF (permettant de visualiser l’ensemble des droits d’un usager et de faire le lien avec les services d’autres organismes sociaux comme Pôle Emploi ou l’Assurance maladie).
  • S’agissant des Maisons de Services au Public (MSaP), le Défenseur des droits estime qu’elle apportent « une réponse généraliste très insuffisante par rapport aux besoins d’accompagnement : « Au nombre de 1 330 sur l’ensemble du territoire, leur « mission de facilitation numérique se résume dans les faits, « dans plusieurs MSaP à la mise à disposition de PC ou de tablettes pour accéder aux sites des opérateurs et réaliser des démarches en ligne, sans accompagnement réel à l’utilisation des services en ligne. L’hétérogénéité de leur fonctionnement est aussi dû aux différents porteurs possibles: une collectivité, une association, ou la Poste (qui en gère plus de 500). Même si elles constituent un atout non négligeable pour rétablir un service public de proximité, le Défenseur des droits estime que les MSaP ne peuvent pas, en l’état, devenir les seuls lieux d’accueil et d’accompagnement des personnes ayant des difficultés avec leurs démarches administratives en ligne, (les MSaP ne bénéficient pas de la compétence et l’expertise des agents des services d’accueil des services publics ».
  • Le Défenseur des droits, juge, en outre, « l’accompagnement téléphonique souvent défaillant… Le Défenseur des droits et l’Institut national de consommation (INC) ont conduit une enquête mystère auprès des plateformes téléphoniques de plusieurs organismes afin de mesurer leur capacité d’accueil, d’écoute et de réponse aux sollicitations des usagers. L’enquête démontre que la majorité des appelants est trop rapidement réorientée vers le site internet de l’organisme, même s’ils n’y ont pas accès. Elle montre également que les plateformes informent peu les usagers sur les dispositifs alternatifs mis en place par les organismes pour les accompagner ». Le Défenseur des droits constate, en outre, que « le coût des communications téléphoniques, souvent surtaxées (les numéros de la CNAM et des impôts sont surtaxés de 6 centimes par minutes, l’URSAFF de 12 centimes par minute, etc.) et les délais d’attente parfois importants peuvent décourager les personnes d’appeler, les empêchant, dans le cas où elles seraient en difficulté avec l’usage numérique, de trouver un interlocuteur en capacité de les aider».

Le nécessaire développement des compétences numériques des usagers

« Au-delà de l’accompagnement qui peut être réalisé par les structures dédiées, l’exclusion que peut entraîner la dématérialisation pour une partie de la population doit être combattue sur le moyen terme en donnant les moyens à chacun et chacune de devenir autonome face au numérique ». Le Défenseur des droits « salue la création du « Pass numérique », qui amorce une politique publique d’accès de tous et de toutes à l’autonomie numérique. Il s’interroge toutefois sur sa capacité à permettre réellement d’atteindre cet objectif ».

Une insuffisante prise en compte des conséquences de la dématérialisation sur les acteurs économiques et sociaux

  • « La dématérialisation des services publics ne bouleverse pas uniquement le rapport des usagers à l’administration. Ses failles et ses carences ont des conséquences importantes et peu prises en compte sur d’autres acteurs ». Ses failles et ses carences  « entraînent des difficultés nouvelles ou une surcharge d’activité non compensée pour les acteurs qui, pour diverses raisons, accompagnent déjà les usagers pour faire face à leurs difficultés (associations, services sociaux, maisons de justice et du droit, points d’accès aux droits, délégués du Défenseur des droits, Points d’information multimédia et multiservices, centres communaux d’action sociale, mairies, proches, etc.) ».
  • La dématérialisation des services publics a d’importantes conséquences sur l’activité de nombreuses associations ou professionnels du secteur social : « Elle les oblige à faire ce que devrait faire le service public, c’est-à-dire accompagner les usagers et organiser leur accès aux services publics, et ce sans compensation financière leur permettant d’en avoir les moyens voire sans appui particulier des administrations et services concernés, c’est-à-dire sans accès privilégié ou plus rapide que l’usager lui-même au travers d’un logiciel dédié ou d’un contact identifié au sein de la structure qui dématérialise ».
  • La dématérialisation impose ainsi à ces associations « d’acquérir de nouvelles compétences (la création d’une boîte mail, d’un mot de passe, d’un espace personnel sur le site d’un organisme social ainsi que la gestion de la demande en tant que telle), mais également de prendre en charge de nouveaux usagers, jusque-là autonomes dans leurs relations avec l’administration. Assumer ces nouvelles tâches liées à la transformation numérique des relations entre les services publics et les usagers entraîne l’allongement de la durée de prise en charge de l’usager, ainsi que de multiples difficultés relatives à la protection des données personnelles (mots de passe, identifiants, accès aux comptes mails personnels et administratifs, etc.) et à leur conservation ».
  • Les communes, notamment les petites communes rurales sont parfois confrontées aux mêmes difficultés.

Le développement de prestataires privés lié aux carences dans les processus publics de dématérialisation

Les difficultés des usagers pour réaliser leurs démarches administratives dématérialisées, ouvrent ainsi la voie à des prestataires privés qui « proposent d’effectuer, moyennant rémunération, certaines démarches administratives (demande d’un titre de séjour, d’un acte de naissance, d’un permis de conduire, etc.) en lieu et place des demandeurs ». Les usagers n’ayant pas toujours connaissance de la possibilité de réaliser gratuitement ces procédures via les sites publics  « se retrouvent donc à payer ces tiers pour réaliser une démarche en pensant que le paiement est obligatoire. Cette confusion entraîne également des risques d’escroquerie envers les usagers, qui pensent à tort recourir à des tiers labellisés ».

Personnes en situation de handicap, les majeurs protégés et détenus : les laissés pour compte de la dématérialisation 

Le processus de dématérialisation des démarches administratives pose une question particulière pour certaines catégories de personnes qui, pour diverses raisons, sont dans les faits « empêchées » d’y accéder : personnes en situation de handicap, les majeurs protégés et détenus.

  • Alors que certains sites publics sont considérés comme des « modèles d’accessibilité », par exemple, le site servicepublic.fr ou le site du Conseil d’État, le Défenseur des droits constate « que la plupart des sites publics de l’État ne sont toujours pas en conformité avec la réglementation en vigueur et que la dématérialisation des démarches administratives, en raison de l’inaccessibilité des sites internet, est constitutive d’une fracture supplémentaire dans l’accès aux services publics et, ce faisant, d’une rupture d’égalité dans l’accès aux droits pour les personnes en situation de handicap ».
  • La situation spécifique des majeurs protégés est « rarement prise en compte dans le cadre de la dématérialisation des services publics ». C’est notamment le cas pour la déclaration de revenu auprès de l’administration fiscale et pour le dispositif de pré-demande en ligne de délivrance de carte nationale d’identité. La dématérialisation des démarches administratives entraîne également des difficultés dans la gestion des différents comptes numériques des majeurs protégés dont le mandataire judiciaire est chargé.
  • S’agissant des personnes détenues, le Défenseur des droits rappelle que privées de la liberté d’aller et venir, elles conservent une grande majorité de leurs droits qu’elles doivent pouvoir faire valoir : reconnaissance d’enfants, délivrance de papiers d’identité, constitution de dossiers de retraite, demande d’aide juridictionnelle, etc. En l’absence de connexion internet, les détenus sont aujourd’hui, observe le Défenseur des droits « dans l’impossibilité d’accéder à leurs droits. … La dématérialisation des démarches administratives est pourtant une occasion à saisir pour faciliter l’accès aux droits des détenus en leur permettant d’effectuer à distance des démarches administratives ».

 

 

Synthèse des principales recommandations

Conserver toujours plusieurs modalités d’accès aux services publics

  • Adopter une disposition législative au sein du code des relations entre les usagers et l’administration imposant de préserver plusieurs modalités d’accès aux
  • services publics pour qu’aucune démarche administrative ne soit accessible uniquement par voie dématérialisée.

Prendre en compte les difficultés pour les usagers

  • Créer une clause de protection des usagers en cas de problème technique leur
  • permettant de ne pas être considérés comme responsables du non-aboutissement de la démarche.
  • Instaurer le principe de l’envoi sous forme papier des notifications d’attribution,
  • de suppression ou de révision de droits comportant des délais et des voies de recours, sauf si la personne consent expressément et au préalable aux échanges dématérialisés.
  • Garantir un délai permettant de faire des rectifications dans le cadre d’une démarche administrative dématérialisée.
  • Prévoir des exceptions juridiques aux obligations de paiement dématérialisé imposées par la réglementation, et que soit garanti, quelle que soit la procédure dématérialisée, l’existence d’une autre modalité de paiement que celles liées à la possession d’un compte bancaire.

Repérer et accompagner les personnes en difficulté avec le numérique

  • Organiser un test d’évaluation des apprentissages fondamentaux de l’usage du numérique à l’occasion de la journée défense et citoyenneté.
  • Evaluer systématiquement les besoins d’accompagnement liés aux projets de dématérialisation, prévoir les moyens dédiés et expliciter les mesures prises ou à prendre pour y faire face.
  • Redéployer une partie des économies procurées par la dématérialisation des services publics vers la mise en place de dispositifs pérennes d’accompagnement des usagers.
  • Instaurer un service public de proximité réunissant un représentant de chaque organisme social, des impôts, de pôle emploi, un travailleur social ainsi qu’un médiateur numérique pour réaliser un accompagnement généraliste et de qualité de la population, en particulier la plus fragile.
  • L’échelon de mise en œuvre du nouveau dispositif pourrait être adapté en fonction des besoins des territoires.

 Améliorer et simplifier les démarches dématérialisées pour les usagers

  • Favoriser l’usage d’un identifiant unique pour accéder à l’ensemble des services publics dématérialisés.
  • Améliorer l’information des usagers afin de faire mieux connaitre la gratuité des
  • démarches administratives et mettre fin aux pratiques d’orientation des usagers vers un service privé payant.

Former les accompagnateurs

  • Renforcer la formation initiale et continue des travailleurs sociaux et des agents d’accueil des services publics à l’usage numérique, à
  • la détection des publics en difficulté et à leur accompagnement.
  • Former les volontaires du service civique à l’accueil des publics fragiles et mobiliser ces volontaires non pour remplacer les agents d’accueil mais en complément de la mobilisation des agents de l’organisme qui dématérialise des procédures.

Prendre en compte les publics spécifiques

  • Permettre à l’ensemble des personnes privées de leur liberté, en particulier dans les établissements pénitentiaires, de disposer d’un accès effectif aux sites internet des services publics, des organismes sociaux et aux sites de formation en ligne reconnus par le ministère de l’Education nationale.
  • Généraliser rapidement le double accès aux comptes personnels à tous les sites des services publics, un pour le majeur protégé, un pour le mandataire judiciaire, adaptés à chaque mandat.
  • Mettre en œuvre systématiquement des mesures appropriées afin de permettre aux personnes handicapées d’accéder effectivement à leurs droits en cas d’impossibilité avérée de mise en accessibilité d’un site internet existant et dans l’attente de la mise en place d’un site répondant aux normes d’accessibilité.
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