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En 2017, plus de 100 000 citoyens ont contribué ou participé à des consultations publiques en ligne

L’organisation de consultations publiques en ligne par les ministères, les autorités de régulation, les préfectures ainsi que les collectivités locales est désormais largement banalisée.

L’utilité de ces consultations, ouvertes au public, fait désormais l’objet d’un large consensus. Elles permettent, selon le COEPIA (Conseil d’orientation de l’édition publique et de l’information administrative), « d’enrichir l’expertise des décideurs publics, en mettant à leur disposition, simultanément, un grand nombre d’avis et de témoignages qui émanent d’experts et d’associations mais aussi de citoyens militants ou simplement intéressés au débat ; la consultation est aussi un moyen, pour l’administration, de mieux connaître les obstacles et les points de discordes ». Symétriquement, ces consultations permettent aux citoyens de prendre part à l’élaboration de la décision publique.

Qu’en est-il de la participation du public ? L’estimation du nombre de contributeurs (et de participants dans le cas des plateformes qui permettent de voter) est hasardeuse tant les données sont dispersées et hétérogènes.

Avec ses 21 330 contributeurs, ses 8 500 commentaires et ses 148 000 votes, la consultation publique autour du projet de loi République numérique est souvent citée en exemple. Et en modéle, du fait qu’un certain nombre de propositions émises par les participants avaient été converties par le gouvernement ou par les parlementaires, en amendements. Cette consultation fait même l’objet d’une thèse en cours.

En fait, le niveau élevé de participation atteint par la consultation République numérique est loin d’être un cas isolé.

Ainsi, en 2017, plusieurs consultations ont suscité des milliers de contributions, dont certaines plus de 10 000.

  • La consultation publique des États généraux de l’Alimentation a recueilli 17 968 contributions et 171 602 émanant de 46 067 participants (certains d’entre eux s’étant probablement enregistré dans plusieurs des espaces thématiques de la consultation).
  • La consultation sur le projet d’arrêté relatif à la mise sur le marché et à l’utilisation des produits phytopharmaceutiques et de leurs adjuvants a recueilli 13 424 contributions. 126 d’entre elles émanaient de structures représentatives (associations, syndicats, mairies), tandis que13 301 provenaient de particuliers.
  • La première phase de consultation publique sur l’économie circulaire a recueilli en cinq semaines 1 784 contributions et 16 071 votes.
  • La consultation sur le Plan national de gestion des matières et des déchets radioactifs pour la période 2016-2018 a recueilli 2 459 observations
  • La consultation sur l’avenir de la PAC organisée par la Commission Européenne, en février 2017 a recueilli 40 000 contributions en France.
  • La consultation « Quel rôle pour les citoyens dans l’élaboration et l’application de la loi ? » organisée par l’Assemblée nationale a réuni 100 000 participants, recueilli 1 700 contributions distinctes, qui ont suscité plus de 1 300 réponses et près de 17 300 votes en quatre semaines.

Les rapports de synthèse qui font suite aux consultations mentionnent désormais presque systématiquement le nombre de contributions, plus rarement le nombre de contributeurs, de participants ou encore de visiteurs. Et plus rarement encore le profil des contributeurs.

100 000 contributeurs et  participants ?

La diversité des dispositifs de consultation ne permet pas de déduire le nombre de contributeurs du nombre de contributions.

  • La grande majorité des consultations repose sur l’envoi d’un courrier adressé à l’institution qui organise le débat : dans ce cas, le nombre de contributions tend à se confondre avec celui des contributeurs.
  • Un certain nombre de consultations, en revanche, recourent a des plateformes spécifiquement conçues pour les débats publics (comme Cap Collectif, Parlement & Citoyens, Assemb, Nova Ideo ou DemocracyOs. Le débat est alors découpé en un certain nombre de thèmes, eux-mêmes déclinés en propositions : une même personne peut alors soumettre autant de contributions qu’il y a de thèmes et commenter, documenter ou voter pour certaines propositions. En 2014, la consultation organisée par le Conseil national du numérique, avait donné lieu à 17 000 contributions émanant de 2 300 contributeurs (soit 7 contributions par participant) et 140 000 votes émanant de 21 300 participants (soit un contributeur pour dix participants).

Malgré ces difficultés de mesure, on peut cependant estimer que plus de 100 000 personnes ont pris part à l’une ou l’autre des 300 consultations publiques organisées en 2017 : en tant que contributeurs ou en tant que participants (votants).

Cette approximation grossière est partiellement corroborée par les indicateurs que publient certaines plateformes de débat public. CapCollectif affiche ainsi 320 000 participants pour les 320 débats et consultations que cette société a contribué a organisées depuis sa création.

Un risque de « fatigue démocratique » ?

Une Mission d’information du Sénat s’est penchée il y a quelques mois sur les formes de démocratie participative.  Elle s’interrogeait, notamment, sur les risques de saturation du public, de « fatigue démocratique », face au nombre important et de la concomitance des consultations.« Il existe un danger d’épuisement : les citoyens ne seraient sans doute pas prêts à s’engager sur tous les textes ».

A ce stade, la multiplication des consultations publiques en ligne et la diversité croissante des sujets soumis au débat semble avoir plutôt pour effet d’attirer chaque année attire de nouveaux participants et contributeurs.

Plusieurs raisons permettent de penser que le nombre de contributeurs est en augmentation.

  • Certaines consultations font désormais l’objet d’une forte médiatisation (comme ce fut le cas pour les États généraux de l’alimentation et comme c’est le cas actuellement pour la consultation en cours sur l’intelligence artificielle).
  • Plusieurs administrations et grandes collectivités ont mis en place des pages voire des sites dédiés aux consultations publiques (en cours et passées).
  • La totalité des préfectures disposent désormais d’une page dédiée aux consultations.
  • La rédaction d’un rapport de synthèse est pratiquement devenue la norme : l’assurance qu’une synthèse sera élaborée à l’issue de la consultation, que la diversité des points de vue exprimés sera restituée est un ressort important pour la participation
  • Le recours plus fréquent a des plateformes dédiées : l’ergonomie de ces plateformes, le découpage du débat en thèmes et sous-thèmes, les fonctionnalités de vote qui permettent suivre en temps réel l’adhésion que recueille ou pas une proposition encouragent les citoyens ordinaires à déposer des contributions

Le risque de surmobilisation des personnes les plus motivées

Les associations et les réseaux militants prennent ces consultations au sérieux et mobilisent leurs adhérents pour qu’ils prennent part à ces consultations. Dans certains cas, cette mobilisation donne lieu à un afflux de contributions stéréotypées. Le rapport de synthèse de la consultation aux produits phytopharmaceutiques observait ainsi que 12 405 des 13 424 contributions « reprenaient partiellement ou totalement, des éléments de langage élaborés par une association, une organisation ou un syndicat ». Le rapport sénatorial ».

La mission d’information du Sénat évoquait ainsi « le risque que la consultation numérique puisse optiquement assurer une surreprésentation des personnes les plus motivées sur un sujet donné ». Elle concluait, toutefois, que « cet outil constitue une source utile d’idées et de points de vue au débat ».

Au vu des expériences de consultations ouvertes menées par les administrations, le COEPIA observe que « les craintes ou réserves qu’on pouvait nourrir n’ont pas été confirmées : il en va en particulier des risques de manipulations informatiques par certains groupes d’opinion, des débordements dans l’expression, d’une expression uniquement négative et jamais constructive, même s’il convient pour les organisateurs de demeurer vigilants pour prévenir des dérives toujours possibles ».

Un instrument précieux au service de la participation du public qui requiert une forte implication des organisateurs

Le champ des consultations ouvertes est potentiellement très large. L’administration peut consulter sur un projet de texte, réglementaire ou législatif, sur un projet plus ou moins défini de réalisation, ou d’équipement ou encore sur une question ouverte ne donnant pas encore lieu à un projet de réforme bien identifié.

Selon le COEPIA, face au risque d’une saturation du public, « il semble nécessaire d’avoir un recours sélectif aux consultations ouvertes sur internet lorsque la loi ne les rend pas obligatoires. Les consultations ouvertes seront d’autant plus utiles que l’administration peut espérer enrichir et ajuster son projet à son issue, que le public est susceptible de se saisir de la question et que l’on ressent le besoin d’un échange avec le public avant la prise de décision pour favoriser l’acceptabilité de celle-ci ».

Le COEPIA déplore, notamment « la pauvreté des outils utilisés pour certaines consultations sur des textes très importants est frappante : ils se limitent parfois à une simple adresse de messagerie électronique. Or la qualité des outils logiciels – plateformes dédiées, messagerie, outils collaboratifs… – est déterminante pour l’exercice ». Etalab recommande, à cet effet, plusieurs outils de consultation.

Dans le guide qu’il a élaboré a l’intention des administrations, le COEPIA rappelle que « pour être bénéfique, la consultation requiert un fort investissement des administrations : en amont (pour la préparation de la consultation, afin d’assurer une information suffisante du public, un cadre technique adapté et une publicité adéquate) ; pendant la consultation (pour assurer la modération des commentaires, répondre aux éventuelles questions, apporter les précisions nécessaires, réagir sur des propositions que l’on sait d’emblée devoir écarter) et en aval, pour exploiter les résultats de la participation, décider des suites à leur donner, en faire la synthèse, rendre compte de leur exploitation et assurer la conservation des données issues de la consultation ».

Il souligne  « qu’une consultation a minima, sans outil adapté, sans exploitation minutieuse des résultats par l’administration et sans retour fait au public est pire que l’absence de consultation ouverte : elle ralentit l’élaboration de la décision publique, constitue un investissement à fonds perdu et surtout altère la crédibilité de ces outils et de l’administration elle-même auprès du public ».

Après avoir rappelé les règles qui encadrent les consultations ouvertes sur internet (l’article L. 131-1 du code des relations entre le public et l’administration), le COEPIA formule une série de recommandations qui portent sur la préparation de la consultation, la participation du public, la restitution des résultats et le suivi de la consultation. Le Conseil d’État, a, entre-temps, précisé le cadre juridique des consultations publiques sur internet.

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